自然資源部 | 種植“三七”的土地不符合耕地地類的認定標準

馬忠俊代表：

　　您提出的《關于出臺以三七為代表的草本類中藥材種植用地政策的建議》收悉。您提出的建議對我們推進自然資源管理工作具有重要參考價值。經(jīng)商農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，現(xiàn)答復如下：

一、關于土地利用現(xiàn)狀分類標準和“三七”按園地認定地類的背景情況

　　1984年9月，為開展第一次全國土地詳查（以下簡稱“一調(diào)”）工作，全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會印發(fā)了《土地利用現(xiàn)狀分類》。其中，第8條明確“土地利用現(xiàn)狀分類，主要依據(jù)土地的用途、經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋特征等因素”。同時，該分類還明確了“園地”的地類標準，即“種植以采集果、葉、根莖等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物，覆蓋度大于50%，或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地，包括果樹苗圃等用地”。按照此標準，對于種植“三七”的土地，因其具有“集約經(jīng)營”和“采集根、葉”等園地特點，且種植周期在一年以上（不含一年），在“一調(diào)”成果中，種植“三七”的土地即已按“園地”調(diào)查認定地類。

　　后續(xù)，在2009年開展的第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）和2019年開展的第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）工作中，“園地”的地類認定標準基本無變化。其中，“三調(diào)”依據(jù)的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）明確，“園地”是“指種植以采集果、葉、根、莖、汁等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物，覆蓋度大于50%或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地。包括用于育苗的土地。”據(jù)此，在“二調(diào)”和“三調(diào)”成果中，種植“三七”的土地同樣是按“園地”調(diào)查認定地類。

　　針對云南省文山州三七種植地類認定情況，我部高度重視，2023年專門研究印發(fā)《自然資源管理工作中涉及地類的有關問題解答》（自然資辦函〔2023〕1804號）重申明確：“問題5：種植藥材的土地能不能都調(diào)查為耕地？答：調(diào)查時，按照耕地認定標準，對直接利用地表耕作層種植藥材且每年種植一季及以上，如按照‘每年種植一季’耕種方式種植半夏、蒲公英、沙參、白術等多年生藥材的土地，按耕地進行認定；對直接利用地表耕作層種植藥材但種植周期在一年以上（不含一年），如種植西洋參、三七等的土地，則按園地進行認定”。

二、關于種植“三七”土地的管理和主要考慮

　　習近平總書記強調(diào)“糧食安全是‘國之大者’，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”“耕地保護要求非常明確，18億畝耕地必須實至名歸”“農(nóng)田就是農(nóng)田，農(nóng)田必須是良田。決不允許任何人在耕地保護上搞變通、做手腳”。2024年6月1日正式施行的《中華人民共和國糧食安全保障法》明確，“耕地應當主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)”?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）和《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》(自然資發(fā)〔2023〕234號）等規(guī)定明確，“耕地”具體是指“利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜、飼料飼草等農(nóng)作物為主，每年種植一季及以上（含以一年一季以上的耕種方式種植多年生作物）的土地，包括熟地，新開發(fā)、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地）”“包括直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設施用地”。因此，在國土調(diào)查工作中，是嚴格按照上述標準開展耕地地類認定，種植“三七”的土地不符合耕地地類的認定標準。

　　根據(jù)《國務院第三次全國國土調(diào)查領導小組辦公室關于調(diào)整第三次全國國土調(diào)查有關內(nèi)容與要求的補充通知》（國土調(diào)查辦發(fā)〔2019〕7號）要求，原規(guī)定調(diào)查為耕地，并標注為“臨時種植園木”“臨時種植林木”“臨時坑塘”“觀賞園藝”“速生林木”和“綠化草地”的地塊，不再按耕地調(diào)查，按實地現(xiàn)狀調(diào)查地類。具體調(diào)整為：對原標注為“臨時種植園木”“臨時種植林木”和“臨時坑塘”，分別細化調(diào)查為果園、茶園、其他園地、喬木林、灌木林、其他林地、坑塘水面等地類，標注“即可恢復”屬性，即清理后即可直接恢復耕種。因此，在“三調(diào)”及后續(xù)開展的年度國土變更調(diào)查中，對于在耕地上種植“三七”的地塊，按“園地”變更地類并標注“即可恢復”屬性，如該地塊不再種植“三七”并恢復耕種符合耕地認定標準的作物后，年度國土變更調(diào)查將及時將其變更為“耕地”。

　　近年來，國家高度重視包括“三七”在內(nèi)的各類中藥材的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極支持河南、安徽等14個省份建設15個中藥材產(chǎn)業(yè)集群，共覆蓋119個縣（區(qū)）。同時，我部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，在確保“糧食安全”的前提下，積極協(xié)助和引導各地合理利用土地資源，優(yōu)化種植布局，努力為“三七”等各類中藥材種植業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和空間。

三、下一步打算

　　我部將繼續(xù)嚴格按照標準查清耕地現(xiàn)狀，確保耕地“實至名歸”。同時，將按照二十屆中央財經(jīng)委員會第二次會議精神，改革完善耕地占補平衡制度，對包括因種植結構調(diào)整等涉及占用耕地的各類情形統(tǒng)一納入占補平衡管理。屆時，對包括因種植“三七”等中藥材導致耕地流向園地等其他地類的，落實同等數(shù)量、質(zhì)量的補充耕地。另外，各級自然資源部門還將與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等有關部門共同加強對“三七”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導和支持，充分發(fā)揮地方資源優(yōu)勢，推進“三七”產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　感謝您對自然資源管理工作的關心和支持！

自然資源部

 2024年6月14日